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河南巩义市小关镇实施“一定两评三补

编辑:大河网 2010.08.17

  巩义市小关镇位于郑州市所辖巩义市的东部,属浅山丘陵区,总面积60平方公里,人口3.4万,辖13个村、186个村民小组,基层党组织26个,党员1558名。2009年全镇财政收入6261万元,在全市21个镇(街道办事处)中排名第四;农民人均纯收入完成9058。小关镇是巩义市农村的缩影,在全镇经济社会快速发展的同时,地区差异问题、贫富不均问题也日益突出,尤其是自农村税费改革、集体企业改制后,村级集体经济收入减少、无钱办事问题普遍存在。在学习实践科学发展观活动中,巩义市小关镇党委针对当前村级组织普遍存在的增收乏力、无钱办事等现实问题,以新时期党中央对加强党的基层组织建设、加快新农村建设步伐的殷切希望和要求为激励,以破解村级组织经费不足难题为突破口,在总结完善既往做法的基础上,探索实施“一定两评三补”新办法,逐步建立起村级组织经费保障机制,进而破除相关联的诸多难题,有效激发了镇村经济社会发展活力,巩固了党在农村执政的经济和政治基础。

  一、适应形势,把握需求,用心找准破解农村基层组织建设发展难题的新路径

  由于历史原因或受自然条件限制,巩义市小关镇有相当一部分村庄既无资源,也无企业,集体收入渠道几乎为零,连订购报刊、支付水电、差旅、取暖等基本费用无能为力。近年来上级虽然加大了财政转移支付力度,但标准相对较低,远远不能满足村级组织正常运转的需要。“无钱办事”的困境,导致部分村干部进行各项建设底气不足,腰板不硬,说话不响,进而导致基层党组织吸引力、凝聚力、号召力弱化,党的各项路线方针政策在基层没有得到很好的落实。如果任其发展,必然会影响党的执政形象、执政能力、执政威信,近而影响甚至动摇党的执政基础。

  党的十六届三五中全会提出了建设社会主义新农村的总体目标,如何按照科学发展观的要求,通过合理配置各项资源要素,统筹城乡发展、促进各村均衡发展成为摆在乡镇面前的一个重要课题。小关镇党委政府在深入调查研究、充分思考论证的基础上认为:村级组织处于农村生产生活的第一线,肩负着把党的路线方针政策贯彻落实到基层的重要职责。在市场经济条件下,仅仅依靠精神激励、道德感召、说服教育等传统办法来动员村干部、企业家无私奉献,推动村级各项工作的落实,不仅低效而且不合时宜。“无钱办事”问题,不仅是一个关键的经济问题,更是一个重大的政治问题。随着形势的发展和乡镇财力的不断壮大,实施镇级财政反哺村级组织已迫在眉睫。为此,2005年以来,小关镇围绕学习贯彻党的十七大、十七届三中、四中全会精神有意识地在创新党建机制方面、加快社会主义新农村建设步伐等方面,进行了积极探索,最终酝酿产生了破除农村基层建设难题的“一定两评三补”的新路径:通过镇党委年初为各村统筹制定年度发展目标,党员和群众代表每半年对村各项工作进行民主评议,镇党委年终对村进行目标考评,镇根据“两评”情况,对村级组织实行经费贴补、项目奖补和纳税返补三项资金奖补。

  二、科学破题,积极推进,合力构建破解制约农村基层组织建设发展难题的新机制

  各级基层组织是社会主义新农村建设的直接组织者,责任重大,任务艰巨。巩义市小关镇村镇两级围绕“一定两评三补”办法,在“干”字做文章,从制度层面构建出融目标决策、绩效评价、激励约束于一体的机制体系。

  1、通过明确该干什么,既包括三个产业、招商引资、项目建设等经济发展目标,也包括党的建设、平安建设、生态建设、民生改善、计划生育等社会建设目标。在实施程序上,每年年初,镇党委、政府提出全镇整体目标和总体计划;各村采取四议两公开工作法,初步提出本村年度工作目标;镇党委、政府统筹全镇整体情况和各村实际承担能力,合理确定各村年度目标任务,与各村支部书记、村委主任签订目标责任书。

  2、通过了解干得怎样党员和群众代表每半年对各村进行一次民主评议,评议按满意基本满意不满意三个等次进行。每年年终,镇党委、政府对各村目标完成情况进行一次百分制考评。通过听取述职、民主测评、实地查看、座谈了解等方式,全面掌握各村目标任务完成情况和村领导班子的现实表现。两评得分与纳税返补挂钩,最终计算出各村应返还的资金,以此作为评定五好党支部和先进村委会的重要依据。

  3、通过激励干得好的经费贴补方面,根据巩义市财政转移支付标准,各村按1000口人以下(含1000口人)、1500口人以下、1500口人以上三个层次,每年可分别获得镇级拨付的办公经费5000元、5500元、6000元。除足额兑现该项财政转移支付资金外,小关镇还按人口和财政贡献原则对村级办公经费进行贴补:各村年基数2600元,再以上年底人口数为准,每口人增加一元经费。以各村纳税所形成的镇财力为准,从50万元以下到500万元以上分为五个档次,相应给予1000元到1万元不等的贴补,每半年兑现一次。如:小关镇一个3000口人,对镇财力贡献30万元的村,每年可获得市财政转移支付6000元、镇级财政补贴6600——累计12600元,能够基本保证维持村级组织正常运转所需要的开支。项目奖补方面,主要是将各村新农村建设项目细化为招商引资、道路修建、游园广场、房顶改造、文化大院、文明创建、卫生所、公厕、绿化亮化、垃圾处理等类别,除了支付上级规定的补助外,小关镇分别采取以奖代补、奖补结合的方式对以上项目进行奖励补助。如,在道路建设上,镇政府规定:各村、组、户新修道路,宽3.5米,路面硬化C25砼厚度15公分以上,排水设施完善,每公里补助现金1万元;宽3.5—5米,路面硬化经镇政府验收合格,每公里补助现金2万元;1公里以上(含1公里),路面硬化C25砼厚度20公分、宽度6米以上的,排水设施完善,每公里补助现金5万元。纳税返补方面,每年各村纳税形成镇财力部分,完成镇下达任务的,根据各村情况,按照5%—11%的比例返奖各村,超出镇下达任务的,将超出部分的30%直接返奖各村。凡年内有影响企业生产经营行为的,每发现一起扣除该村1%的返奖资金。

  4、坚持四个原则,力求均衡发展。一是竞争激励、争先创优原则奖补资金的发放与发展成效成正比,同样是上项目,大项目奖补多;同样是修建村组道路,路面宽的比窄的奖补多,厚的比薄的奖补多;同样是纳税返奖,仅仅完成目标数奖补比例就小,超额完成部分奖补比例就大。多得的前提是多干,优酬的标准是优劳,体现了竞争性。二是公开公平、公正透明原则。办法的设计,体现了多干多补,少干少补,干了就补,不干不补原则。每年办法都印发各村,奖补标准人人皆知,各村年初就结合工作实际,打起了小算盘,年终考核能得多少奖补,自己一挨就清楚,奖补操作程序规范透明,人为干预、暗箱操作的几率很小。三是遵法廉洁、规范有序原则。办法落实的各个环节都讲民主、讲规矩,尤其是三补资金发放把关严格,现在实行村财镇管,办公经费支出必须有正当理由,项目奖补须经审查验收,纳税返补以当地税务所提供数据为准保证核算无误。通过三补在各村中树立了依法理财、照章办事的新风尚。四是统筹兼顾、持续发展原则。该办法涵盖了新农村建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的方方面面,奖补资金惠及每一个村的每一项工作,体现了统筹发展的理念。同时,项目不同,奖补标准不同,村基础不同,奖补标准也不同,经济条件好的村奖补标准稍低一些,经济条件差的村奖补标准稍高一些,在坚持公正的同时,兼顾了公平。这一机制本身又是可持续的,村只要持续发展,奖补就会持续增加,使广大干群越干越有想头,越干越有奔头。

  三、把握方向,不断创新,持续完善一定两评三补办法新细则

  早在2005年,小关镇党委、政府就提出了“建机制、强基层、促发展”的创新党建工作思路,并把解决村级组织无钱办事难题作为加强基层组织建设的突破口,专门成立了由镇党委书记、镇长为组长,分管副书记为副组长,各村支部书记、村委主任、镇机关各大办主任为成员的领导小组。镇党委、政府经过研究论证,在一年一度的全镇总结表先会上,首次采用“以奖代补、以补代奖”的方式,对村级基层组织的重点工作成绩进行奖励,使基层受到极大鼓舞和鞭策;党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”总体目标后,镇党委、政府把奖补范围进行了拓展,涵盖新农村建设的方方面面,充分调动了基层建设新农村的积极性;为使各项奖补更好地体现党的领导、体现民意、体现公论,镇党委、政府在广泛征求意见的基础上,又补充了“一定”和“两评”的内容,初步形成了“定、评、补”的制度框架。

  2009年3月,第二批学习实践活动开展以来,巩义市市委、小关镇党委结合当前实际和科学发展观要求,对“一定两评三补”办法又进行了积极思考和研究,并将其作为基层建设的一项长效机制进行了完善,进一步得到各级领导的关注和大力支持。郑州市委常委、巩义市委书记李公乐同志就这一课题多次到小关镇进行专题调研指导,并就如何完善提高、形成长效机制、如何在全市普及推广提出了具体指导意见。郑州市委常委、组织部长姚待献也对这一创新做法作出批示,给予充分肯定。巩义市委组织部把小关镇作为“万名组织部长下基层”的联系点,部长多次带队进村入户进行专题调研,帮助总结经验,改进不足。在各级领导的重视和帮助下,小关镇党委、政府以做好第三批学习实践活动整改落实阶段工作为契机,进一步修订完善了“一定两评三补”办法《实施意见》,制定和下发了《实施细则(试行)》,并将其作为学习实践活动中形成的一项重要的机制成果。新的《实施意见》,在指导思想上进一步体现了科学发展观和党的十七届四中全会《决定》关于构建城乡统筹的基层党建新格局,建立稳定规范的基层组织工作经费保障制度等方面的精神要求,对“一定两评三补”的实施时间、内容、程序、组织领导四大项24个方面40多个环节进行了规范。新的《实施细则(试行)》,对实施“一定两评三补”的总则、标准、程序和组织领导进行了细化分解。特别是在考核方法上,新增加了加权计算法和利害相连计算法,明确规定:凡考评分低于70分或群众满意率低于70%或厂群矛盾多、发展环境差、环境污染严重的,按比例适当扣除奖补数额或取消年度纳税返奖资格,在重激励的同时加强约束,使修订后的办法,分类更加精细、操作更加简便、程序更加公正、运转更加科学。

  四、紧贴基层,重在固本,锲而不舍在破解农村基层组织建设难题上出成效

  小关镇近几年来的实践证明,“一定两评三补”办法突破口选得准,目的明确,考评由定量到定性,实在、简便、管用。是加强党领导的村级政权的有力举措,是促进党的政策和全部工作在村级组织落实的管用办法,是让村级党员干部群众得实惠的有力杠杆,有效调动了村级工作积极性,增强了农村基层党组织的凝聚力和战斗力,实现了基层党的建设与新农村建设的互促共进、协调发展。

  一是破解了找不到有效“抓手”的难题,起到了四两拔千斤的效应,产生了推动农村科学发展强劲的导向力。“一定两评三补”办法,以“定”为前提、“评”为手段、“补”为结果,融决策、评价、激励于一体,在制度设计上环环相扣,因果相连,体现了科学发展观的要求,符合中央政策、切合农村实际、贴近基层需求,是一个促进镇村可持续发展的有效载体。运用这个载体,对农村基层财政进行定向支出分配,使有限的资金流激活了无限的信息流、要素流,起到了四两拨千斤的效应。近年来,小关镇拿出的“奖补”资金每年都在千万元以上,累计撬动5亿多元民间资本投向新农村建设,现在各村不论条件好与差,都把精力集中到了谋发展、促增收上,推进了镇村各项工作的顺利开展。短短几年内小关镇就先后荣获全国创建文明镇工作先进镇、郑州市经济社会发展“十快”镇等荣誉称号,2009年连续5年蝉联巩义市奋进杯金杯奖,成为远近闻名的“明星镇”。

  二是破解了村级财政转移支付标准相对较低的难题,改革创新了乡镇财政体制,激活了村镇推动农村科学发展的创造力。“一定两评三补”办法建立完善了一套镇级财政反哺村级发展的体制机制。由于奖补力度较大、相对全面,反哺资金与村级财政转移支付资金互为补充,从源头上解决了农村干部的后顾之忧。如今小关镇办公经费高于周边乡镇,村干部的实际月工资都不低于1000元,虽然钱不算多,但是工资有保证,成了群众眼中的“准公务员”。村级干部队伍稳定,人心思奋,充满朝气。前几年南岭村经济条件较差,全村年财政转移支付不到一万元,扣除村干部工资,村级办公经费只有几百元,干部感叹“南岭难领”。奖补政策出台后,村支“两委”带领干群发扬艰苦奋斗精神,依托自然资源,建起了无公害农产品加工厂,与800多户群众签订供货合同,建成了“千亩核桃,千亩斤柿”基地,积极发展特色种养殖业和生态旅游业,短短几年群众就摆脱贫困,一度零纳税的村现在年均奖补资金超过1.5万元。镇党委政府加大资金支持力度,帮助该村修路、修水库、架管道,解决了一批实际问题,山区面貌今非昔比。张家庄村有十几家企业,全村劳动力全部进厂务工,1400口人纳税超过1400万元,是年人均收入、人均纳税双双超万元的省级示范村,由于进一步发展缺少土地和劳动力。与之相邻的水道口村经济落后,闲置土地多、富余劳力多、农民收入低。市委组织部、镇党委就因势利导,动员两村联合成立党总支,开展“强村带弱村”活动,张家庄村先后安排水道口村200多名劳力进企务工,拿出10余万元资金,提供合同、信息扶持水道口村原来仅有的一家耐材企业,帮助企业实现产销两旺,效益翻番。

  三是破解了村级组织无钱办事难题,为村级组织各项工作的顺利开展提供了必要的经费保障,壮大了村镇财政的支撑力。“一定两评三补”办法实施后,拓宽了集体增收的新路子,增强村集体经济实力,激活了农村发展一盘棋,形成了“越补越干,越干越补”良性循环系统。镇财政支出越多,收入越多,有限的奖补资金产生了积极的放大效应,推动了镇村经济社会的跨越发展。2006年至2009年,小关镇财政收入从2082万元几何式增长到6261万元,境内各类工业企业达160余家。2009年,全镇13个村中有11个村纳税超100万元,其余3个村纳税均超过40万元。有了经济支撑,镇村围绕改水、通路、环境治理等方面加快投入建设进度,先后建成11个高标准游园广场,新修道路200余公里,村村建有标准文化大院、村级卫生所,全镇农民免费享受新型农村合作医疗,全镇五保老人实行集中供养,经济社会各项事业呈现协调发展良好局面。

  四是破解了基层组织工作动力不足的问题,充分调动了农村干部安心工作、干好工作的积极性,激发了村级干部干事创业的原动力。随着近年来的发展和“一定两评三补”办法的实施,各村都尝到了上项目、促发展的甜头。村干部提到招商引资个个都是争先恐后,千方百计,对待各项工作也都是明争暗赛、你追我赶,群众称赞为“水湿麻绳自己紧”。2007年,巩义西村镇企业家董书通经过多次考察,确认小关镇发展环境良好,就毅然决然把原本准备建在自己家乡的省重点项目河南永通镍业有限公司建在了小关。这个总投资18.2亿元的镍产业项目达产后,年生产总值可超百亿,实现利税十多亿元,安排就业岗位3000多个,镇级财政将大大增加,村级返奖将超千万。镇村向群众分析了发展前景后,占地的口头、楼子沟两村群情振奋,积极配合,2008年春节刚过,党员干部就不讲条件,自觉带头搬迁,仅用20天就搬迁群众169户,实现了无上访、无干扰项目建设的“双无”目标。

  五是破解了基层党组织号召乏力难题,增强了村级党组织的凝聚力。掌握经济发展主动权的村级党组织,通过实干兴业、改善民生取得群众的信任和拥护,成为引领村级发展的领导核心。近年来全镇获得省级先进基层党组织2个,巩义市“五好”党支部5个,一类党支部达到95%以上。村级党组织干得顺心,党员群众感觉舒心,自觉投入到村级发展中来,展现了良好的风貌。各村在兴办修路、架桥、引水、游园、绿化等公益事业中,都有党员群众出义务工、端茶倒水、广泛宣传。今年83岁的张庄村建国前老党员张丰水,主动领岗,连续十余年义务为村里扫路,发挥了余热。2009年,杜沟村被确定为创建郑州市新农村建设重点示范村,为调动村民积极性,村里统一购买了瓷砖、墙漆等材料免费送到各家,党员率先带头进行了改院、改顶、改厨、改厕等庭院整治,改造验收达标后,现场发放奖补资金。群众被村党组织为民服务办实事的做法感动,掀起了村庄改造的热潮,确保了年内全村新农村建设顺利通过郑州市的验收。

  六是破解了干部干好干坏一个样难题,形成了奖先励后的约束力。“一定两评三补”办法给分有理,扣分有据。目标责任书由镇村领导共同签字生效,“三补”与“两评”结果挂钩,资金分配与各村工作业绩紧密结合,对各村形成了强大约束力,“干多干少不一样,干好干坏不一样”已在全镇形成共识,村级组织的工作转变由“要我干”到“我要干”、“靠政府”到“靠自己”、由“参与型”到“竞争型”的转变,创业促发展已经成为村级干部的自觉行为习惯。(河南省委学习实践活动领导小组办公室指导组、巩义市委组织部联合整理)

 
责任编辑:张培君
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